第三章“城市更新組織實施”（第十四條至第三十七條）是本條例落地執行的核心章節。本章共計24條條款，圍繞城市更新組織實施全鏈條，確立片區統籌、項目閉環、權益保障、分類施策、堅守底盤、長效運營六大維度，形成獨具特色的六階遞進體系。此舉徹底摒棄了過往碎片化推進項目、偏重拆建改造、弱化治理與長效運營的傳統模式，為全市“五改四好”高質量城市更新工作劃定了全流程、可落地的實施路線。
▲圖1 城市更新組織實施流程圖
01片區統籌：從單兵作戰到系統集成
【條例原文】第三章 第十四條-第十七條
第十四條 城市更新以更新片區實施為主。更新片區內的城市更新，由統籌主體統籌組織開展。
第十五條 區人民政府確定與更新片區內城市更新相適應的主體作為統籌主體。確定統籌主體的具體辦法，由市城市更新主管部門制定。
統籌主體應當在區人民政府指導下開展下列工作：
（一）組織編制城市更新片區策劃方案，推動城市更新項目統籌組合；
（二）梳理更新片區內資源，整合平衡經營性與公益性空間資源，引入、匹配市場資源，提出政府資金和社會資金統籌使用方案；
（三）落實城市更新片區策劃方案，協調實施主體推進項目，推動物業權利人達成更新意愿，參與城市更新項目全生命周期管理；
（四）區人民政府明確的其他事項。
第十六條 統籌主體應當依據城市更新專項規劃，在區域現狀調查、區域更新意愿征詢、市場資源整合等工作的基礎上，編制城市更新片區策劃方案。城市更新片區策劃方案應當明確更新片區體檢、功能業態、城市更新項目、設計引導等內容。涉及歷史文化資源保護利用、生態修復、安全防護等的，應當制定專項方案。
編制城市更新片區策劃方案，應當與更新片區范圍內物業權利人進行充分協商，征求有關部門、利害關系人、公眾等方面的意見，并組織開展專家論證。
城市更新片區策劃方案應當與國土空間詳細規劃相銜接。確有必要的，可以對擬實施城市更新區域的國土空間詳細規劃，按照法定程序和相關要求，采取技術修正、規劃修改等方式進行優化，與城市更新片區策劃方案同步報批。
第十七條 市人民政府確定市級更新片區。市城市更新主管部門負責審查納入市級更新片區的城市更新片區策劃方案，報市人民政府同意后批準。其他更新片區的城市更新片區策劃方案，由所在地的區人民政府負責審查批準，并報市人民政府備案。
城市更新片區策劃方案經批準后不得隨意調整。確需調整的，應當按照有關規定履行審查批準的程序。
城市更新片區策劃方案審查批準的具體辦法，由市人民政府制定。
【條例解讀】
該核心制度創新在于確立了以更新片區為實施單元、以統籌主體為組織中樞、以片區策劃方案為更新藍圖的三位一體實施架構，從根源上破解過往單個項目碎片化推進、資源失衡、公共利益難以保障的難題。
1.實施單元
明確以更新片區為基本實施單元，優先對復雜更新事項實行成片統籌；小型獨立項目則設置補充實施路徑，做到“抓大放小”。
2.統籌主體
由區級政府結合片區規模、類型、難度確定適配主體，不設身份限制，同時清晰劃分統籌主體與項目實施主體權責，為市場力量、專業機構參與留出空間。
3.片區策劃方案
方案編制必須完成區域現狀調查、更新意愿征詢、市場資源整合三項前置工作，明確片區體檢、功能業態、項目布局、設計引導等內容；涉及歷史保護、生態修復、安全防護的，需編制專項方案。方案不能替代國土空間詳細規劃，但確有必要時，可與詳細規劃的技術修正、規劃修改同步報批，打通“策劃需求”與“規劃落地”的通道，是本次立法的一大亮點。
4.分級審批
市級更新片區方案由市級主管部門審核、市政府批準；其余片區方案由區級政府審批備案，兼顧市級統籌與區級靈活施策。方案批準后不得隨意調整，確需調整需重走審批程序，維護了策劃的嚴肅性和市場參與者的預期穩定。
【政策法規銜接】
▲表1 相關政策文件表
02項目閉環：從方案藍圖到落地運營
【條例原文】第三章 第十八條-第二十一條
第十八條 城市更新項目由實施主體負責具體實施。實施內容包括項目的前期策劃、實施方案編制、建設推進、后期運營等事項。
城市更新項目涉及單一物業權利人的，物業權利人可以自行確定實施主體。涉及多個物業權利人的，物業權利人協商一致后共同確定實施主體；無法協商一致，涉及物業權利人共同決定事項的，由物業權利人依法表決確定實施主體。
依據前款規定無法確定實施主體的，因維護公共安全、公共利益確需實施的城市更新項目，區人民政府應當充分征詢物業權利人、利害關系人意見，依法采取公開招標、邀請招標、競爭性磋商等方式確定實施主體并進行公示。
鼓勵具備規劃設計、改造施工、物業管理、后期運營等能力的市場主體，作為實施主體依法參與城市更新活動。
鼓勵相互關聯的多個城市更新項目由同一實施主體整體實施。
第十九條 實施主體應當按照經批準的城市更新片區策劃方案并結合實際情況編制城市更新項目實施方案。編制城市更新項目實施方案時，應當與相關物業權利人充分協商，并征求利害關系人的意見，必要時組織專家論證。區城市更新主管部門應當會同區規劃、建設等部門指導實施主體編制城市更新項目實施方案。
城市更新項目實施方案應當明確更新范圍、內容、方式以及建筑規模、使用功能、設計方案、建設計劃、土地使用權取得方式、市政基礎設施和公共服務設施建設、成本測算、資金籌措、運營模式、產權辦理、時間安排等內容，符合城市風貌管控要求。涉及產業運營的，應當編制產業運營方案。
第二十條 城市更新項目實施方案經物業權利人同意或者依法表決通過后，由實施主體將城市更新項目實施方案報區城市更新主管部門審查，經區人民政府或者區人民政府授權的機構批準后實施。
實施主體應當依法辦理城市更新項目的立項、用地、規劃、建設等手續。有關部門應當簡化審批材料，縮減審批時限，優化審批環節，提高審批效能。
實施主體應當依據經批準的城市更新項目實施方案開展更新活動，保障項目的質量和安全，并按照有關規定和合同約定移交、運營、管理更新后的建（構）筑物或者設施。
第二十一條 未納入更新片區的城市更新項目，由物業權利人或者其委托的實施主體編制城市更新項目實施方案，報區城市更新主管部門審查，經區人民政府同意并申報納入城市更新年度計劃后，按照本條例第二十條的規定實施。
【條文解讀】第十八條至第二十一條圍繞“主體確定、方案編制、審批監管、落地執行”，打造全流程項目閉環管理機制，讓片區宏觀策劃精準轉化為可落地、可監管的具體項目。
1.實施主體：分層確定，多元參與
單一產權由權利人自主確定；多產權主體優先協商、依法表決；僅在公共利益剛需場景下，由政府通過招標、磋商等方式選定實施主體。同時鼓勵具備設計、施工、物業、運營綜合能力的市場主體參與，支持關聯項目整體實施。
2.項目實施方案：全要素覆蓋，協商前置
方案嚴格對標片區策劃方案，覆蓋更新范圍、建設內容、用地方式、資金籌措、運營模式、產權辦理等全要素；涉及產業項目的，需單獨編制產業運營方案。編制階段充分征求產權人、利害關系人意見，前置化解矛盾。
3.雙重前置審批：權利與行政的雙重確認
第一前置：項目實施方案必須先經物業權利人同意或依法表決通過，體現對產權人權益的尊重。第二前置：權利人確認后，報區城市更新主管部門審查，經區人民政府或其授權機構批準。重要邊界：方案批準不替代立項、用地、規劃、建設等法定手續，但有關部門應簡化審批材料、壓縮時限、優化環節。
4.補充路徑：為小型項目提供“快車道”
對于未納入片區的小型項目，允許編制簡化版實施方案，經審查同意并納入年度計劃后，參照片區內程序實施，實現了“大事片區統、小事項目辦”的精細化管理。
【政策法規銜接】
▲表2 相關政策文件表
03要素保障：以權益歸集與土地供給破局
【條例原文】第三章 第二十二條-第二十四條
第二十二條 因公共利益的需要，城市更新確需征收國有土地上房屋或者集體土地的，由區人民政府依法進行征收。
第二十三條 統籌主體、實施主體可以按照有關規定通過房屋買賣、股權合作、協議轉讓等市場化方式對不同物業權利人的房產權益進行歸集。具體辦法由市人民政府制定。
采取前款方式歸集房產權益，城市更新項目范圍內物業權利人簽約比例達到百分之九十以上，統籌主體或者實施主體與未簽約的物業權利人經充分協商仍達不成一致意見的，可以向區人民政府申請調解；調解不成且項目實施涉及法律、行政法規規定的公共利益，確需征收房屋的，區人民政府可以對未簽約的物業權利人在該項目范圍內的房屋依法進行征收。
第二十四條 城市更新項目涉及的國有建設用地可以依法采取租賃、出讓、作價出資或者入股等有償使用方式或者劃撥方式配置。采取有償使用方式配置國有建設用地且符合國家有關規定的，可以采用協議方式辦理用地手續。
【條文解讀】
第二十二條至第二十四條聚焦城市更新征地難、權益整合難、用地落地難三大痛點，建立“自愿協商+市場化歸集+有限征收”的權益處置機制，搭配多元化土地供應政策，夯實更新要素保障。
1.嚴格限定征收范圍
征收只能在“因公共利益需要”且“確需征收”的雙重條件下進行，由區政府依法實施。城市更新本身并不一定等同于公共利益，只有其中涉及公共安全、基礎設施補短板、危舊房改造等符合法定公共利益情形的，才可能進入征收程序。征收作為對財產權影響最強的公權力行為，具有補充性和最后性。
2.市場化權益歸集
支持通過買賣、股權合作、協議轉讓等方式整合產權；項目簽約率達90%以上、協商無果且涉及公共利益的，經政府調解后可依法啟動征收，充分保障各方權益。
90%是啟動后續程序的門檻，而非自動觸發征收的開關。調解是法定前置程序，體現了對剩余10%權利人權益的審慎尊重。
3.靈活土地配置
更新項目用地可采用出讓、租賃、作價出資、劃撥等多種方式供應，符合條件的可協議辦理用地手續，盤活存量土地資源。
【政策法規銜接】
▲表3 相關政策文件表
04分類施策：為五類場景定制專屬更新路徑
【條例原文】第三章 第二十五條-第二十九
第二十五條 實施危舊房更新改造，應當按照有關規定以加固、改建、重建等方式進行。
對于位于歷史文化街區等重點地區內的危舊房，鼓勵和引導物業權利人通過騰退外遷等方式改善居住條件。
鼓勵探索推進危舊房合作化改造。
第二十六條 實施老舊小區更新改造，應當充分考慮居民意愿，消除安全風險隱患，完善小區停車、車輛充電、消防、通信等基礎設施、便民服務設施以及公共活動場地和小區環境綠化。
第二十七條 實施城中村更新改造，應當采取拆除新建、整治提升、拆整結合等方式進行，加強基礎設施建設，完善配套公共服務，消除安全風險隱患，改善居住條件和生活環境。
第二十八條 實施老舊街區更新改造，應當強化建筑安全，推動老舊樓宇等建筑功能轉換，培育特色街區，優化業態結構，補充配套服務設施，提升空間品質和服務水平。
商業主管部門應當根據本市商業發展規劃，指導、協調老舊街區商業設施的城市更新相關工作。
第二十九條 實施老舊工業園區、老舊廠區更新改造，應當推動存量產業用地盤活利用、提質增效，優化產業布局，植入新業態新功能，改造提升配套基礎設施和服務設施，推動傳統產業轉型升級，發展新興產業和未來產業，加強工業遺產保護和活化利用。
經濟和信息化主管部門應當根據本市工業產業發展規劃，指導、協調城市更新中工業產業布局和發展工作，以及工業園區建設的綜合協調工作。
鼓勵在城市更新中按照有關規定建設、使用高標準廠房，支持符合條件的產業實施工業上樓，打造高品質產業新空間模式。
在符合國土空間詳細規劃、不改變土地用途的前提下，工業用地增加容積率和增建結建式地下空間的，不增收土地價款。
【條文解讀】
結合武漢“五改四好”工作部署，本章針對危舊房、老舊小區、城中村、老舊街區、老舊工業園區（廠區）五大更新場景，量身定制差異化實施路徑，實現了地方立法與本地政策的高度耦合。
1.危舊房：安全優先，分類實施
以加固、改建、重建為主，鼓勵歷史文化街區等重點地區內的危舊房騰退外遷。最具創新的是探索“合作化改造”（住宅合作社模式），由政府給予優惠、平臺代建，居民按套內面積置換，實現原址更新、居民受益。
2.老舊小區：民生為本，長效管理
強調居民意愿優先，聚焦消除安全隱患、完善停車充電消防通信等便民設施，以整治提升為主，不搞大拆大建。改造內容直接回應群眾急難愁盼，提升獲得感。
3.城中村：拆整結合，一體推進
采取拆除新建、整治提升、拆整結合三類方式，結合規劃條件與村民意愿分類推進。特別注意：涉及集體土地征收的，必須嚴格區分城市更新程序與土地征收補償法定程序，改造方案應前置征求村民意見。
4.老舊街區：功能轉換，特色培育
推動建筑功能轉換與業態優化，培育特色街區，強化安全底線。商業主管部門按全市商業發展規劃參與決策，確保改造方向與全市目標一致。配套政策已建立功能轉換正負面清單，為業態落地提供制度接口。
5.老舊工業園區：產業升級，遺產保護
這是政策紅利最為集中的條款。圍繞存量產業用地盤活利用和提質增效，優化產業布局，植入新業態新功能，推動傳統產業轉型升級，發展新興產業和未來產業，同時加強工業遺產保護和活化利用。鼓勵“工業上樓”和高標準廠房建設，為產業升級提供了有力的空間和成本支撐。
▲表4 場景更新措施表
【政策法規銜接】
▲表5 相關政策文件表
05城市底盤：守住公共價值與安全底線
【條例原文】第三章 第三十條-第三十四條
第三十條 對布局散亂、利用粗放、用途功能不合理、設施落后、環境差亂的低效用地，應當分類型開展再開發工作。
市、區人民政府應當推進建設用地使用權地上、地表、地下分層設立、分層供應，完善地價計收規則等土地利用政策，鼓勵土地立體綜合開發。
本市探索建筑用途轉換與土地用途兼容。市規劃主管部門應當會同有關部門制定具體規定，明確用途轉換和兼容使用的正負面清單、比例管控、供應方式等政策要求和技術標準。
第三十一條 本市推進城市基礎設施生命線安全工程建設，加快推動燃氣、供電、供水、供熱、排水、通信、廣播電視等地下管線管網和地下綜合管廊建設改造，建立健全綜合管理協調機制，完善建設運維長效管理制度。
第三十二條 本市推進適老化宜居環境和兒童友好型環境建設，加快公共場所無障礙環境建設改造，因地制宜完善全民健身場地設施。
第三十三條 本市推進城市生態系統修復和海綿城市建設，開展既有建筑節能綠色改造，提高資源、能源節約集約利用水平，增強城市蓄水、滲水和涵養水功能，提升城市應對氣候變化的能力。
第三十四條 本市推進公共空間更新改造，統籌開發利用綠地空間、濱水空間、慢行系統以及邊角地、插花地、夾心地等零星用地，改善環境品質，提升公共服務功能。
【條文解讀】
第三十條至第三十四條從低效用地、城市安全、全齡友好、生態低碳、公共空間五大維度劃定城市更新底線，守護城市公共利益，推動城市更安全、宜居、可持續發展。
1.低效用地再開發
盤活粗放利用土地，推行建設用地地上、地表、地下分層開發，探索建筑與土地用途兼容轉換，制定正負清單規范管理。
2.城市生命線安全
加快燃氣、供電、供水、供熱、排水、通信、廣播電視等地下管線管網與地下綜合管廊建設改造。健全運維長效機制，提升城市安全韌性。
3.全齡友好環境
推進適老化宜居環境與兒童友好型環境建設，加快公共場所無障礙改造，因地制宜完善全民健身場地設施。設計理念引入“一米高度看城市”的兒童視角，保障老年人、殘疾人等群體的出行與使用便利。
4.生態保護與綠色發展
推進城市生態系統修復與海綿城市建設，開展既有建筑節能綠色改造。增強城市蓄水、滲水、涵養水功能，提升應對氣候變化的能力。
5.公共空間更新
統籌利用綠地、濱水、慢行系統及各類零星用地，提升公共服務功能，并同步考慮運營維護。從單純的景觀美化轉向提升公共服務功能，將城市“閑置空間”轉化為群眾身邊的“幸福空間”。
【政策法規銜接】
▲表6 相關政策文件表
06文化傳承與可持續運營：為城市更新注入長遠生命力
【條例原文】第三章 第三十五條-第三十七條
第三十五條 城市更新項目中具有重要歷史價值、文化價值或者特定規劃要求的建筑物，應當按照法律、法規規定以及經批準的城市更新片區策劃方案等進行保護。項目建設用地使用權出讓合同或者劃撥決定書中應當明確保留建筑的處置要求。
第三十六條 對優秀歷史建筑的活化利用，應當在保持原有外觀風貌、典型構件的基礎上，依法通過改建、添加設施等方式適應生產生活需要。在符合規劃和城市更新功能定位的前提下，可以通過特許經營等方式對公有優秀歷史建筑進行合理利用。
對文物建筑的活化利用，應當確保文物安全。鼓勵和支持社會力量依法參與文物建筑保護利用。
鼓勵在優秀歷史建筑、文物建筑的周邊配置公共基礎設施，布局符合歷史風貌保護要求的產業。
涉及歷史文化名鎮、名村以及古樹名木的城市更新項目的實施，應當符合相關法律、法規的規定。
第三十七 條城市更新項目應當按照城市更新項目實施方案確定運營管理模式，建立長效管理機制。探索城市更新項目運營前置和全流程一體化推進。
【條文解讀】
第三十五條至第三十七條將文化傳承與可持續運營作為城市更新的長遠生命力所在，構建了“剛性保護+活化利用+長效運營”的全鏈條機制。
1.保留建筑保護：剛性要求嵌入土地合同
對于具有重要歷史價值或特定規劃要求的建筑（不僅限于法定歷史建筑，還包括工業遺存、傳統風貌建筑等），土地出讓合同或劃撥決定書中須明確保留建筑的處置要求。這使得保護從“原則保留”落實到可追溯、可追責的剛性約束。
2.歷史建筑活化：保護底線與合理利用平衡
優秀歷史建筑可適度改建、添加設施以適應現代生活需要，公有建筑可通過特許經營等方式合理利用；文物建筑以安全為底線，鼓勵社會力量參與。同時鼓勵在歷史建筑周邊配置公共基礎設施和布局符合風貌要求的產業，實現從“單點保護”向“片區統籌”升級。
3.長效運營機制：從建設導向轉向運營導向
按實施方案確定運營模式，探索運營前置和全流程一體化推進。在策劃階段就明確運營主體、收益來源、成本分擔和維護責任，確保項目建成后有人管、有錢管、管得好，避免“建得成、管不好、運營不下去”的困境。
【政策法規銜接】
▲表7 相關政策文件表
結語 城市更新的系統性治理邏輯
縱觀第三章24條內容構建的六階遞進體系，本次立法實現城市更新三大根本性轉變：
從“碎片化拆建”轉向“系統性治理”，通過片區統籌解決單個項目無法解決的公共利益問題；
從“政府主導”轉向“多元共治”，充分尊重產權人的主體地位，激發市場主體的參與活力；
從“短期工程”轉向“長效運營”，既保護好城市的歷史文化根脈，又保障更新成果能夠長期惠及民生。
隨著《武漢市城市更新條例》的正式施行，以及統籌主體確定辦法、市場化歸集細則、建筑用途轉換正負面清單等配套文件的即將制定出臺，這套系統性的制度框架將逐步轉化為生動的實踐，推動武漢城市更新走上高質量、可持續的發展道路，真正實現“城市讓生活更美好”的目標。